近期政府類業務相關文件梳理和總結

作者:林上金 來源:投行某小白 日期:2019-08-20

自政府購買服務用于基建項目被叫停以來,PPP幾乎成為地方建設項目的唯一出路。在野蠻生長的時代,PPP發展普遍存在超出自身財力、固化政府支出責任、泛化運用范圍等問題,最后導致中央不得不痛下狠手加以整治,PPP市場陷入寒冬。2019年上半年政府類業務相關政策依舊密集,政府投資條例和財金10號文等新規重塑了整個地方政府建設項目的發展模式,因此有必要予以梳理及總結。

一、今年以來政府類業務主要文件梳理

1、政府投資條例

主要內容:201945日,國務院印發了《政府投資條例》,主要內容包括:一是明確政府投資范圍,政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的公共領域項目,以非經營性項目為主;二是政府投資方式以直接投資為主,對確需支持的經營性項目采用資本金注入方式或投資補助或貸款貼息等方式。三是從投資決策、年度計劃、項目實施和監督管理四個角度對政府投資行為進行了嚴格規范,強調投資項目在線審批監管平臺作用和政府投資項目開工建設不得由施工單位墊資建設等。

文件亮點:1、政府投資條例為國務院發文,政策的位階高,對各個部委過去幾年層出不窮的相關政策進行了更明確的指引,對我國固定資產投資領域影響深遠;2、文件所述主要內容只是把原來散落在發改部門文件中對政府投資項目管理的要求作了一次全面梳理,對現有的政府投資項目管理方式并沒有太大的沖擊;3、以往發改的文件主要關注投資花錢,不管融資還錢的問題,但該條例兼顧了投資和融資、花錢和管錢,在政府投資決策機制方面意義還是很重大的。

PPP影響:前期各地在推進PPP過程中,明顯存在泛化運用范圍的嚴重問題。非經營性項目更適合采用政府投資,若使用PPP不僅增加項目的操作成本(PPP過程復雜)和融資成本(政府融資成本更低),而且帶來了政策風險和法律風險。PPP需要回歸本源,對于不適用PPP模式的項目堅決采用其他方式推進,此次出臺的政府投資條例為以后非經營性和少經營性項目的推進指明了方向。

2、發改投規1098號文

主要內容:201971日,國家發展改革委印發了《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》(發改投資規〔20191098號),主要內容包括:第一、強調PPP項目可行性論證重要性,規范PPP項目實施程序;第二、強調PPP項目要嚴格執行《政府投資條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》,依法依規履行審批、核準、備案程序;第三、要求嚴格實施方案審核,依法依規遴選社會資本,加強PPP項目資本金出資管理;第四、依法依規將所有PPP項目納入全國投資項目在線審批監管平臺統一管理,同時加強PPP項目監管,堅決懲戒違規失信行為。

文件亮點:第一、該文件的發布日期也即政府投資條例的正式實施日期,對于PPP項目如何納入政府投資條例有較大意義,政府投資和PPP并不是互相獨立和排斥,而是互有聯系和銜接的;第二、該文件和政府投資條例的實施,完善了發改條線的PPP合規體系,將規范政府對PPP項目的管理,對我國政府投資管理和PPP模式持續健康發展具有積極意義。

3、財金10號文

主要內容:201937日,財政部印發了《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金[2019]10號,以下簡稱財金10號文),以“規范”為核心明確了:一是牢牢把握推動PPP規范發展的總體要求,遵行“規范運行、嚴格監管、公開透明、誠信履約”的原則;二是明確了規范的PPP項目的正面清單,限制了新上政府付費項目,并強化財政支出責任監管;三是明確了PPP項目的負面清單,并要求對相應項目進行整改或清退;四是營造規范發展的良好環境,加強規范管理和分類指導,對重點領域、重點項目加大政策支持力度;五是協同配合抓好落實,加快推動建立完善的工作機制。

文件亮點:第一、明確細節:財金10號文對很多關鍵細節給予明確,如規定了財政支出責任占比超過5%的地區不得新上政府付費項目,新上政府付費項目使用者付費比例低于10%的不予入庫,新簽約項目不得從政府性基金預算和國有資本經營預算安排支出等等,這些明確的規定為后續具體工作開展提供了便利;第二、關于PPP財政支出:文件明確符合條件的PPP項目形成的政府支出事項,以公眾享受符合約定條件的公共服務為支付依據,是政府為公眾享受公共服務提供運營補貼形成的經常性支出,并非所有PPP項目產生的政府支出都是隱性債務。

PPP影響:延續了2017年底以來PPP推動的基本邏輯,肯定了推廣PPP模式是黨中央、國務院的重大決策部署,正面和負面清單讓PPP的合規認定更具可操作性,新老劃斷和保障在建項目等措施對前期存量項目過渡具有重大意義。

4、財辦金40號文(PPP隱債清理)

文件背景:2018年底,為全面摸清地方政府隱性債務底數,防范隱性債務風險,財政部設立了地方全口徑債務監測平臺,并要求地方政府予以填報。具體填報過程中,各省市對隱性債務尤其是對PPP的理解存在較大差異,部分省市甚至將絕大多數PPP項目列為隱性債務并錄入系統,從而對地方基礎設施建設和PPP推進產生極大負面影響。

主要內容:2019428日,財政部辦公廳印發了《關于梳理PPP項目增加地方政府隱性債務情況的通知》(財辦金[2019]40號,以下簡稱財辦金40號文),要求各省級財政部門按照財金10號文要求,梳理入庫PPP項目納入政府性債務監測平臺情況。對于增加地方政府隱性債務的PPP項目,應主動從項目庫中清退;對于已納入政府性債務監測平臺但認定存在爭議的項目,項目所屬本級財政部門應當組織開展項目合規性論證,對經充分論證未增加地方政府隱性債務的規范PPP項目,應繼續推進項目有序實施。

PPP影響:PPP本身就比較復雜,一次又一次的合規論證和債務清查讓地方政府PPP推動部門和人員疲于應對,基層人員對PPP的推動熱情進一步降低。另一方面,該來的總是要來,晚來不如早來,新出臺了那么多PPP政策如何理解,前期政策不明確時候干的PPP項目如何認定,這次的隱債清理好歹也算給了說法。

5、專項債相關政策

主要內容:2019610日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》,主要內容包括:一是明確金融支持專項債券項目標準。發揮專項債券帶動作用和金融機構市場化融資優勢,依法合規推進專項債券支持的重大項目建設;二是鼓勵金融機構提供配套融資支持,如銀行機構以項目貸款等方式,保險機構提供融資,項目單位以發行公司信用類債券方式,支持符合標準的專項債券項目。三是允許將專項債券作為符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應等重大項目資本金。但不得將專項債券作為政府投資基金等各類股權基金的資金來源。四是進一步完善專項債券管理及配套措施,依法合規推進重大項目融資。

文件亮點:第一、文件層級很高,由中辦國辦聯合發文,屬重大經濟決策;第二、政策出臺有利于增加有效投資,尤其是專項債可用于資本金,解決了部分基礎設施建設資本金來源這一重大難題。

二、小結

1、項目總體分類

如上圖所示,未來地方政府建設項目總體可分為政府投資類項目和企業投資類項目。如果是政府投資類項目,則適用《政府投資條例》,實行審批制。如果是企業投資類項目,列入《政府核準的投資項目目錄》的項目,按照《企業投資項目核準和備案管理條例》規定,實行核準制,其他項目則實行備案制。

PPP居于政府投資類和企業投資類之間。對于采取政府資本金注入方式的,屬于政府投資類PPP項目,即上圖中橢圓形的紅色半邊部分;其他則屬于企業投資類項目,即上圖中橢圓形的藍色半邊部分。當然,這里面也存在有爭議的地方,即不涉及政府出資的政府付費或缺口補助類項目,是否屬于政府投資類項目。

如何妥善協調政府投資、企業投資和PPP的關系進行地方項目建設,這不僅是一個財政問題、公共服務效率問題,更是如何處理政府和市場關系的問題。

2、項目適用性分類

我們將地方建設項目分為非經營性和經營性兩大類,經營性又分為無收益或收益很少、有收益但收益無法覆蓋投入、有收益且足以覆蓋投入三小類,以上各類型項目所能采用的主要投資方式見上圖所示。注意,此處指的是各類型項目主要所采用的方式,并不指唯一能采用的方式,同時為更明確采用的方式,將PPP從政府投資和企業投資里單獨分離。

非經營性項目:由于較少涉及公共服務效率提高,主要采用政府直接投資的方式開展,不僅可降低項目融資成本,而且可簡化項目操作手續,更快推進項目落地,此類項目主要指市政道路、橋梁和一般城市綠化項目等。

經營性但無收益或收益很少項目:按照財金10號文精神,除污水垃圾等按照收支兩條線管理的項目外,其他此類項目不適用于PPP,因此主要采用政府投資的方式開展。此類項目主要包括以建設施工為主的學校、醫院等項目,社會資本不負責醫療和教育等的核心運營,只負責食堂、衛生和綠化維護等非核心運營。

經營性中有收益但無法覆蓋投入的項目:此類項目可采用PPP或政府投資的方式開展,從兩種模式的優劣來看,政府投資成本低,推進速度快,但政府資金來源有限,短期內受減稅降費等影響,地方政府有較大動力通過PPP模式開展該類項目,同時除了北上等大城市有足夠強大的城投,更多地方政府只能依靠引入社會資本來幫助地方政府提高公共服務效率。此類項目主要包括垃圾、污水、文體、健康和養老等項目。

經營性且收益足以覆蓋投入的項目:此類項目較少,由于收入能夠覆蓋投入,同時項目運營性強,最適合采用PPP模式。但一時半會兒地方政府拿出來做PPP的意愿有限,預計短期內將主要由地方國企采用企業投資的方式開展。此類項目是如何處理政府與市場關系的核心,在地方國資短期收益誘惑下,他考驗著政府是否真正有決心引入社會資本力量參與治理,逐步減少對微觀事務的直接參與,解決政府職能錯位、越位和缺位的問題,推進國家治理體系和治理能力現代化??!

三、反思

通過上述分析,我們把地方建設項目分為政府投資、企業投資和PPP(這里為便于分析將PPP從政府投資和企業投資中分離),上圖中地方國企與城投有部分交集,是因為地方國企和轉型城投可以作為PPP中的社會資本。在業務的指導上:

1、關于城投。在政府投資領域,由于非經營性、經營性但無收益或收益很少的項目在整個地方政府項目中占比較大,這些項目大多需要城投公司參與,因此城投公司依然將發揮很大的作用;同時由于城投公司也需要轉型,經營性且收益足以覆蓋投入的項目也將部分通過城投公司開展。綜上,財政較好區域的核心城投依然是優質資產。

2、關于PPP的地位。我們不應該夸大PPP的作用,也不應該泛化、濫用PPP,整個地方政府項目中僅有一部分是適用于PPP的;同樣,我們也不應該妖魔化PPP或對PPP過度悲觀,只要地方政府的財力是有限的,只要不是所有地方都能有北上那樣擁有足夠提高公共服務效率能力的城投公司,只要市場化改革還是我們國家前進的方向,那么PPP就必然有其生命力。如果不用PPP,那么國家就必須提供另一個類似的體系,以推進部分基建和公共服務項目效率的提高。經過了前幾年的大起大落,經過了如此之多文件的洗禮,或許我們都需要時間以更冷靜、客觀和系統地去看PPP,同時我們國家也需要時間去推進基建和公共服務供給體系的市場化。

3、關于金融機構參與PPP的關注點。以財金10號文和政府投資條例等新政的公布為時間點:第一、新政之后的項目。介入時需要更關注合規性和經營性,確保所介入項目實質和形式都要合法合規,同時回歸PPP本源,謹慎介入非經營性、打捆包裝少量收益的項目;第二、新政之前的很多項目多多少少與現行政策精神是有違背的,因此如何介入是個難題,關鍵是形式上要滿足財金10號文要求,實質上要守住幾個關鍵紅線,包括10%紅線,地方政府隱性債務的紅線等;此外,需關注財辦金40號文的清庫情況,本次清庫須先合規性論證后由本級地方政府審批,而后紙質報送省級財政部門,最后報送財政部金融司和PPP中心,因此其結論具有較好的保障性。當然,對于金融機構而言,更需從地方政府、社會資本和項目本身三個角度全面分析風險,略有瑕疵的項目只要守住上述防線,其實質風險依然是可控的;但再合規和完美的項目,最后還不了錢還是白搭。

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